治理城市内涝，政府勇于担当
180多个城市的排涝和防洪系统仍有待改善。
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城市排水的重要性不言而喻。一部城市发展史必然伴随着一部城市地下排水系统史。然而，在我国城市化进程中，城市排水系统的规划和建设却跟不上城市规模的快速扩张。一旦汛期来临，大范围的强降雨已经导致每年数百座城市被淹。内涝已经成为一种新的城市病，治了多年也没有根治。
随着城市化的快速推进，大量人口涌入城市，城市建设“地上后地下”，基础设施建设严重滞后，尤其是排水系统欠账太多。一旦遇到暴雨等极端天气，容易出现城市内涝。
城市内涝问题不是短时间能解决的。是持久战而不是速战速决，也不是高成本的灾害治理投入就能迅速扭转的。
城市内涝的治理责任要依法压实到城市政府，具体治理由城市政府决定，基本职责分工要明确写入相关法律法规。
进入汛期以来，我国持续大范围强降雨，自南向北多个城市出现内涝。这种情况并非今年独有。根据水利部的数据，从2010年到2016年，平均每年全国有180多个城市遭受洪涝灾害。
为解决我国城市内涝问题，6年前发布的《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》提出，“用10年左右的时间，建成比较完善的城市排水防涝工程体系”。同年颁布的《城市排水和污水处理条例》为城市内涝灾害的防治提供了法律依据。
但城市内涝问题至今没有彻底解决。
接受记者采访的专家认为，从渍水的特点和成因来看，治理城市渍水问题不是一朝一夕的事情，而是一场持久战而不是速战速决。依法巩固城市政府治理内涝的主体责任，城市政府根据自身特点和财力制定排水防涝规划并严格实施。中央政府负责督促市政府依法实施该计划。
排水系统欠账太多。
100个城市的年内涝
今年汛期以来，自南向北的强降雨导致中国多个城市内涝。
6月6日，湖北省荆门市突降暴雨，城区内涝严重。
6月10日，受持续暴雨影响，福建省三明市梅列区、三元区多处低洼地区被淹，全市内涝严重。
6月14日，黑龙江哈尔滨突降暴雨，造成该市多个区县出现严重渍涝灾害。
据应急管理部近日发布的消息，截至6月16日10时，仅南方近期一轮暴雨引发的灾害，包括城市内涝，已造成8个省份614万人受灾，88人死亡，17人失踪。
自2010年以来，每年都有大雨，城市每年都被淹。
2011年6月18日，湖北省武汉市遭遇持续暴雨，城市道路积水严重，交通几近瘫痪，犹如“泽国”；2013年7月18日，云南省昆明市持续暴雨，包括盘龙江在内的多条河流暴涨，无法泄洪，导致城市多处出现内涝；2015年6月2日，江苏省南京市普降暴雨。一个小时的最大降雨量相当于整个城市降了3.3亿吨水。当日南京内涝严重，多处道路、隧道积水，水深齐腰。
国家有关部门的统计数据从宏观上揭示了问题的严重性。
住建部数据显示，2007年至2015年，全国有360多个城市遭受内涝，其中六分之一的城市淹水时间超过12小时，淹水深度超过半米。
根据水利部的数据，从2010年到2016年，平均每年全国有180多个城市遭受洪涝灾害。
在这份榜单中，安徽上榜城市最多，达到14个，包括合肥、蚌埠、淮南。湖北排名第二，有10个城市上榜，包括武汉、黄石和荆门。湖南有9个城市，包括长沙、益阳、常德。
究其原因，国家减灾委专家委员会委员、《水利学报》主编程晓涛在接受采访时表示，随着城市化的快速推进，大量人口涌入城市，城市建设“先地上后地下”，基础设施建设严重滞后，尤其是排水系统欠账太多。一旦遇到暴雨等极端天气，容易出现城市内涝。
程晓涛认为，“目前整个内涝防治体系与现代城市发展的需求不匹配”，城市缺乏现代内涝防治体系，不仅仅是管网建设的缺失，还包括缺乏调蓄、滞流、分离、净化、渗透、调控、河湖系统整治等综合手段。
治涝是一场持久战
政策法规尚未落实。
讨论城市内涝，有一个事件是绕不过去的，那就是2012年北京发生的“7·21”特大暴雨。
当年7月21日，北京遭遇几十年不遇的特大暴雨袭击。很多低洼路段被淹，城市内涝严重。160多万人受灾，其中79人死亡，经济损失数百亿元。
在程晓涛看来，“7·21”特大暴雨事件的发生，成为2013年3月《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》发布的一个背景。
经国务院同意下发的通知要求，2014年底前完成城市排水防涝设施建设规划；力争用5年时间完成排水管网雨污分流改造；用10年左右的时间，建成比较完善的城市排水防涝工程体系。同时要求完善法律法规，“规范城市排水防涝设施的规划、建设和运行管理”。
2013年9月6日，国务院《关于加强城市基础设施建设的意见》发布，其中强调要建设比较完善的城市排水防洪工程体系。
20多天后，2013年10月2日，国务院颁布《城市排水和污水处理条例》，加强城市排水和污水处理管理，保障城市排水和污水处理设施安全运行，防治城市水污染和内涝灾害，保障公民生命财产安全和公共安全。
城市内涝治理走上法治轨道。
国务院有关部门负责人介绍了《城市排水与污水处理条例》出台的原因，称“城市排水基础设施建设滞后，暴雨内涝灾害频发。一些地方城市基础设施建设缺乏统筹规划，‘重地上轻地下’，重应急轻平时预防，建设不配套，标准低，硬化地面与透水地面比例失衡，城市排水能力建设滞后于城市规模快速扩张。”
《城市排水与污水处理条例》明确规定，易发生城市内涝的城镇还应当编制城市内涝防治专项规划，并纳入本行政区域内的城市排水与污水处理规划。
随之而来的一个问题是，《城市排水与污水处理条例》实施已经五年多了。为什么很多城市每年还会内涝？
在程晓涛看来，首先要明确的是，治理城市内涝的问题不是短时间能解决的，而是一场持久战，不是速战速决，也不是高成本的灾害治理投入就能迅速扭转的。
“世界经验表明，人口城镇化水平必须达到70%以上，才能进入相对均衡的状态。所以中国未来(城市)的内涝压力会增加。”程晓涛说。
1998年底，中国人口城镇化水平为30%；2018年末，我国常住人口城镇化水平为59.58%，离70%人口的城镇化水平还有很大距离。
程晓涛认为，每年治涝的另一个原因是《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设的通知》和《城市排水与污水处理条例》没有得到严格执行。特别是一些城市没有依法编制城市内涝防治专项规划并严格实施。
中国政法大学应急法研究中心执行主任林鸿潮告诉记者，目前，包括《城市排水与污水处理条例》及相关规范性文件，已经为城市政府治理渍水提供了充分的法律依据。不能说城市政府治涝法律制度不足，关键在于执行力度不够。
林鸿潮认为，城市内涝严重与整个城市规划不合理有很大关系，无论是规划理念还是规划基础设施都存在问题。因此，必须彻底解决城市内涝问题。
程晓涛还观察到，近年来有关部门的主要精力是推进“海绵城市”建设，这在一定程度上影响了此前城市治涝的思路。
“海绵城市”是城市暴雨水管理的新概念，即让城市像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害方面具有良好的“弹性”。
程晓涛分析，城市内涝治理工作开始后，发现有关方面改造排水系统非常困难。例如，地下不仅有排水管，还有供水管、供电线路和网络线路。地下没有那么多空间，于是就产生了建设“海绵城市”的想法——通过城市中的雨水调节池和下沉式绿地来截留地表径流，这样就不需要改造地下管道了。
但程晓涛认为，城市建设的这一指标不足以应对持续的强降雨，实践证明也不能完全解决城市内涝问题。
压实城市政府的责任
促进城市规划的改善
那么，如何才能走出年年暴雨年年城市内涝的怪圈呢？
程晓涛认为，治理城市内涝，要回到《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设的通知》和《城市排水与污水处理条例》上来，依法把治理城市内涝的责任落实到城市政府头上。
《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》提出，落实地方责任。“各地区要把城市排水防涝作为改善民生、保障城市安全的紧迫任务，切实落实城市人民政府主体责任，强化排水防涝行政责任制，纳入政府绩效考核体系。”
《城市排水与污水处理条例》明确了责任追究:县级以上地方人民政府及其城市排水主管部门和其他有关部门发现违法行为或者接到违法行为举报拒绝查处，或者有其他不按照规定履行职责的行为的，对直接负责的主管人员和其他责任人员给予处分。
今年汛期前，也就是2019年3月，国务院有关部门也下发通知，要求强化排水防汛安全责任制，切实落实城市政府主体责任，做好城市排水防汛工作。
记者检索公开资料发现，2013年以来，鲜有市政府领导或其他直接责任人员因城市内涝被问责。
林鸿潮分析，城市政府治涝责任没有很好落实，有两个原因。一是城市内涝有自然灾害，所以说到底，原因可以归结到大自然；第二，就应急管理而言，实践中的问责制往往与严重后果联系在一起。城市内涝一般不会因人为因素造成严重后果，一般不涉及责任追究问题。
林鸿潮还认为，城市内涝问题不能只靠依法追究责任来解决。需要巨大的财政投入和详细的建设规划。“短期内，不能指望问责成为解决城市内涝的主要路径，也不能年年内涝。其实城市行政首长解决不了这个问题。”他建议，在立法上，可以适时修改相关法律法规，促进城市规划的完善，解决城市内涝问题。
程晓涛也认为，市政府的责任不应该由现在的行政考核和绩效考核来压实，而应该依法压实到市政府。具体治理由市政府决定，基本职责在相关法律法规中有明确划分。相关法律法规完善后，中央政府将依法对城市政府实施规划的情况进行监督检查。
