新冠肺炎疫情防控之战后，《传染病防治法》再次迎来修订契机。近日，十几位专家学者撰写了《关于修改传染病防治法相关条款的专家建议》。
“完善疫情预警体系”、“进一步明确疫情发布权”和“完善法律责任规定”，等等。专家们就本次疫情中公众普遍关心的问题提出了建议。
中国卫生法学会常务副会长、清华大学法学院教授王晨光告诉《财经》，我国有很多与传染病和公共卫生事件相关的法律法规，比如突发事件应对法、传染病防治法、突发公共卫生事件应急条例、传染病防治法实施办法等法律框架虽然比较完善，但相互不匹配，制定时间和立法目的也不一样。另外，相关法律法规不够明确，可操作性不强。这些缺点和不足在这次疫情应对中暴露无遗，值得反思和改进。
“刚开始的时候，病毒不确定，传播渠道不确定，毒性不确定。面对不确定因素，如何做到依法、科学、有序决策？我们需要建立我们的法律机制来处理不确定因素。健全的制度不是死的，而是解决了活的、不确定的因素。”王晨光说。
疫情升级后，王晨光也参与了疫情防控。2月8日，国家卫计委调整并公布了专家名单，王晨光是两位法律界人士之一。上述《关于修改传染病防治法相关条款的专家建议》由王晨光等11位专家学者撰写。
3月1日，国家卫健委党组发表最新一期《求是》杂志文章，提出推动修订《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规。日前，司法部出台意见，强调要推进立法和文件合法性审查，适时修订传染病防治法及其实施办法、突发公共卫生事件应急管理条例等。
《传染病防治法》上一次修订是在非典之后的2004年，至今已近16年。
南开大学法学院教授宋也参与了《传染病防治法》的修订。他告诉《财经》，建议完善法律的立法目的，明确传染病防治法与相关法律的关系，建立从预防到应对的全周期防控机制和体系，完善疫情信息报告和发布程序，明确防控措施的法律依据，完善法律责任的规定，明确相关概念和术语。
谁能公开警告？
疫情已经发酵很久了，但是是从网上出现的一份文件才被大众知道的。2019年12月30日，《关于做好不明原因肺炎救治工作的紧急通知》传开。这份通报说，武汉华南海鲜市场出现不明原因肺炎。请立即查看并统计近一周内收治的具有类似特征的不明原因肺炎患者，签名为武汉市卫生健康委员会医政处。
很快，这份文件的真实性得到了媒体的证实。次日，武汉市卫健委首次发布肺炎疫情通报:“未发现明显人传人现象，未发现医务人员感染”。
2020年1月1日，武汉市公安局官方微博发布消息称，武汉市卫健委已发布肺炎病例情况通报，但有网友未经核实，擅自传唤处理8人，并发布、转发虚假信息。
情况已经很紧急了。《财经》记者了解到，1月3日武汉某区召开不明原因病毒性肺炎防控紧急会议，武汉市卫健委要求迅速进入战时状态。但当时公众并不知道这件事。
1月11日，武汉市卫生健康委发布通报，再次强调未发现医务人员感染，未发现人传人的明确证据。1月15日，武汉市卫生健康委发布通报，指出新型冠状病毒“不排除有限人传人的可能”，但该病毒“持续人传人的风险较低”。然而，据《财经》记者了解，仅在武汉市中心医院，1月11日该院就接诊了3例疑似感染者，其中包括眼科医生李文亮。
2004年修订《传染病防治法》时，明确国家建立传染病预警制度。《传染病防治法》授权国务院卫生行政部门和省级人民政府根据对传染病发生和流行趋势的预测，及时发布传染病预警，并根据情况向社会公布。
对此，南开大学法学院副教授朱同辉建议，《传染病防治法》等法律法规中的预警应明确为“外部预警”，并细化发布外部预警的条件和情形，提高及时性和透明度。
宋告诉《财经》，预警系统是指根据传染病疫情报告和监测数据或国际、国内疫情信息，对某一传染病或某一不明原因疾病进行分析评估，对可能引起传染病在人群中发生、暴发、流行的预警信息，并采取应对措施。“这次疫情暴露了我国传染病预警系统发布的一些问题。比如，是不是可以在未来疫情的预警和发布上，赋予国家和省级疾病预防控制机构权力，让‘能听到枪声的人’直接指挥发布。”
宋建议，完善预警体系，明确传染病预警的内容，明确预警的信息公开制度。他认为，当某一特定传染病报告或累计到一定数量的病例时，此时应减少行政机关的自由裁量权，出于风险防范的需要，必须公告预警。他建议，赋予省级卫生行政部门和省级疾病预防控制机构在传染病暴发、流行时，向社会公布本行政区域传染病疫情信息的权力。
面对重大疫情，疾病预防控制机构应该承担怎样的使命？2月27日，国家卫健委高级专家组组长、国家呼吸疾病临床医学中心主任钟南山在发布会上表示，“要提高疾控中心的地位，要有一定的行政权力”。
钟南山指出，2020年1月3日正式分离出病毒株，报告给了地方疾控中心，也报告给了国家疾控中心。“我认为我们疾控中心的地位太低了。疾控中心只是卫健委领导下的一个技术部门，其特殊地位还没有得到足够的重视。在美国，很多国家的疾控中心都是直接和中央政府对接的，不需要逐级申报。即使在特殊情况下，也可以直接向社会公布，但中国不是，是一级。”
疾控中心是我国的公益性机构，长期以来财政投入不足。2018年深化机构改革以来，部分省份整合了包括疾控中心在内的各类机构，打破了疾控系统自上而下的链条。
王晨光说，目前，疾控中心的职能和职责不清，疾控中心的定位需要在新一轮机构改革中得到理顺。
如果直接报告系统失败了怎么办？
《传染病防治法》对“疫情报告、通报、公布”制度规定了属地管理原则，要求任何单位和个人发现传染病患者后，按照行政区域及时向当地县级疾病预防控制机构报告，由县级疾病预防控制机构逐级或直接报告。
2003年非典后，中央和地方政府共同投资约7.3亿元建立了“全国传染病和突发公共卫生事件监测信息系统”(以下简称网络直报系统)。
这种网络直报系统是我国预防传染病和突发公共卫生事件的手段之一，应为早期发现、调查和处置提供信息支持。但在疫情爆发后的前28天就失败了(参考《财经》2月25日报道:传染病网络直报系统投资7.3亿，为什么28天就失败了？)，1月24日新功能上线前，疫情主要以口头、邮件、电话等方式报告。
宋说，信息化、大数据、人工智能在疫情报告和通报中的作用，现行法律没有规定。建议在法律修订中明确传染病监测报告信息系统的法律地位，强化各级专门疾病预防控制机构在信息收集和发布中的作用。
现行《传染病防治法》规定，疾病预防控制机构应当主动收集、分析、调查、核实传染病疫情信息。疾病预防控制机构应当设立或者指定专门部门和人员负责传染病信息管理，及时核实和分析疫情报告。
目前，世界卫生组织关于传染病疫情的信息来源有两个。“一种是官方渠道，占30%左右；其次是非正规渠道，占70%。世界卫生组织特别强调，要充分重视来自各方面的信息。”这是时任全国人大常委会委员的朱相远在2004年编辑的《传染病防治法释义》中解释的。
王晨光建议，在完善和发挥直报和报告系统功能的同时，不能把传染病的信息集中在一个官方渠道，而应该更好地整合社会上所有渠道的信息。他主张社会的信息来源不同，“它总是集中的，属于一个主管部门。”集中这些信息的目的是预警，集中分析，判断，是否启动应急状态。"
王晨光认为，在信息收集中要谨防虚假信息，但专业人士的信息也不可忽视。另外，对敢于举报的人要有奖励。“如果这个系统是有效的，谁举报谁就有奖励。如果被处罚，你说谁？”
“我们应该把人民的生命安全和健康放在第一位。不同的信息应该能够有序地进入决策机构，这也是我们对下一步修改法律提出建议的一个方面。”王晨光告诉《财经》记者。
地方政府无权公开疫情？
1月27日，武汉市市长周先旺在接受央视采访时表示，“各方对我们的信息公开不满意”，“公开不及时，我们应该理解，因为这是传染病，传染病有传染病防治法，依法必须公开。作为地方政府，我只有在获得这些信息并授权后才能公开，所以当时很多人并不理解这一点。”
传染病疫情信息是否需要授权才能发布？对此，《传染病防治法》中直接对应的规定是，当传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域内的传染病疫情信息。
宋解释说，这涉及到如何理解对《传染病防治法》第三十八条的理解和适用。《传染病防治法》第三十八条第三款规定，“在传染病暴发、流行时”，国务院卫生行政部门“可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域内的传染病疫情信息”，但不能认为地方政府面对新的、未知的传染病无权公布任何信息。
宋指出，第三十八条第二款还规定，省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域内的传染病疫情信息。因此，他认为，省级卫生行政部门有权发布本行政区域内的传染病疫情信息，无论“传染病暴发流行”与否，都应当及时准确地发布传染病疫情信息。
此外，现行《传染病防治法》规定了传染病预警制度，明确省级政府“根据对传染病发生和流行趋势的预测，及时发布传染病预警，并根据情况予以公布”。"这赋予了省级政府发布预警的权力."
“传染病疫情信息应当及时准确公布，这是《传染病防治法》明确要求的。”王晨光强调，应当准确理解和适用《传染病防治法》第38条。
此外，王晨光告诉《财经》，2006年，卫生部修订了《法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布预案》，授权各省、自治区、直辖市卫生行政部门在发生传染病疫情、流行和其他突发公共卫生事件时，及时准确发布本行政区域内的法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息。
“法律规定不明确，可操作性不强，细节不够。具体的主体、权限、程序、方式都不是很清楚。紧急情况下估计没多少人关注卫生部的一个部门规章。”王晨光说:
宋还指出，《传染病防治法》第三章有相当一部分规定了疫情报告和通报，就是行政系统之间的信息报告、发布和共享，只用一个系统规定传染病的信息公开。他建议，修法时明确国家和省级疾病预防控制机构发布信息的权力；他还建议明确公布疫情信息的内容，包括传染病的性质和病因；疫情发生的地点和范围；疫情的发生率、伤亡人数和涉及人员；疫情处理措施和控制等。
“封城”后该怎么办？
2020年1月23日凌晨，武汉宣布“封城”。当日10时起，全市市区公交、地铁、轮渡、长途客运停驶；没有特殊原因，市民不能离开武汉，机场、火车站暂时关闭。
王晨光指出，所谓的“城市封锁”不是一个法律术语。《传染病防治法》在疫情控制一章中规定，关闭可能引起传染病传播的场所，封锁疫区。《突发事件应对法》在应急措施中规定，应当关闭或者限制使用易发生突发事件的场所，控制或者限制在公共场所进行容易导致危害扩大的活动；法律、法规和规章规定的其他必要的预防和保护措施。
王晨光进一步解释说，传染病和突发公共卫生事件相关法律不匹配，制定时间和立法目的不同，法律规定不细致，可操作性不强。这些问题在这次疫情应对中暴露无遗。比如这次官方没有宣布武汉或湖北为疫区，只是宣布湖北省政府启动突发公共卫生事件二级(后改为一级)应急响应，进入战时状态。
宋也认为，武汉实际上采取了“封锁”，但没有依法宣布为疫区，这是法律上的缺陷。
武汉“封城”之初，一度面临医疗保障物资匮乏、居民生活不便、物资运输困难等问题。
宋告诉《财经》记者，《传染病防治法》的“疫情控制”一章对如何控制疫情论述较多。程序只规定了公告程序，没有规定必须提前多长时间，也没有规定采取控制措施时对相对人权益的保护。
“目前更多的是控制，追求公共秩序和公共利益，尽快实现‘控制和消除传染病的发生和流行’的目标。对公民自由和财产权限制的补偿，对程序性权利的保护，对采取管制措施期间公民生存权的保护，都比较模糊。"
因此，宋建议，今后修改法律时，明确传染病暴发流行时采取紧急措施的程序，明确政府及有关部门有保障公民基本生活的义务。
(财经记者辛娜对本文亦有贡献)
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